Verfasst von Larry C. Johnson
Trump kündigte 2018 das Atomabkommen auf. Teheran hielt es ein weiteres Jahr am Leben, und das war keine Schwäche. Es war Strategie.
Ich hatte diesen Artikel gespeichert und auf den richtigen Zeitpunkt zur Veröffentlichung gewartet. Heute Abend veranstaltete Mario Nawfal eine Debatte über Iran, an der Robert Barnes und Matt Tardio teilnahmen. Matt verbreitete so viele Falschinformationen und Unwahrheiten, dass ich glaube, jetzt sei der richtige Zeitpunkt, um die Fakten über das JCPOA richtigzustellen. Ich war versucht, Matts Nachnamen das Präfix «RE» voranzustellen, entschied mich aber dagegen, auf persönliche Angriffe zurückzugreifen. Kümmern wir uns stattdessen einfach um die Fakten.
Am 8. Mai 2018 kündigte Donald Trump an, dass die Vereinigten Staaten aus dem Gemeinsamen Umfassenden Aktionsplan aussteigen würden, dem Atomabkommen, das Iran drei Jahre zuvor mit den Vereinigten Staaten, Grossbritannien, Frankreich, Deutschland, Russland und China unterzeichnet hatte. Er setzte sämtliche Sanktionen, die durch das Abkommen aufgehoben worden waren, wieder in Kraft und legte unter einer Politik, die er «maximalen Druck» nannte, noch weitere obendrauf. Iran hatte das Abkommen nicht verletzt. Die Internationale Atomenergie-Organisation, deren Inspektoren an jeder iranischen Nuklearanlage waren, hatte wiederholt bestätigt, dass Iran seinen Teil der Vereinbarung einhielt.
Die meisten in Washington erwarteten, dass Teheran Gleiches mit Gleichem vergelten würde: die Inspektoren hinauswerfen, die Zentrifugen wieder in Betrieb nehmen und auf die Bombe zusteuern. Einige in der Regierung hofften darauf, denn das hätte den nächsten Schritt gerechtfertigt. Iran tat das Gegenteil. Ein ganzes Jahr lang hielt es sich weiterhin an sämtliche Beschränkungen des Abkommens, hielt die Anreicherung bei 3,67 Prozent, seinen Vorrat unter 300 Kilogramm und seine Türen für die IAEA offen. Zu verstehen, warum, sagt viel darüber aus, wie Irans Führung tatsächlich denkt, und untergräbt die Karikatur eines rücksichtslosen Regimes, die in amerikanischen Kommentaren vorherrscht.
Es brachte die Vereinigten Staaten ins Unrecht
Der erste Grund war die Legitimität. Indem Iran im Abkommen blieb, verwandelte es den Streit von «Iran gegen die Welt» in «die Vereinigten Staaten gegen alle anderen». Washington, nicht Teheran, war die Partei, die ein vom UN-Sicherheitsrat mit Resolution 2231 gebilligtes Abkommen gebrochen hatte. Europa, Russland und China sagten das alle. Zum ersten Mal seit Jahrzehnten hatte Iran die diplomatische Oberhand, und seine Führung verstand, dass ein Verzicht darauf die Koalition wieder vereinen würde, die vor 2015 Sanktionen gegen sie verhängt hatte.
Diese Kalkulation zahlte sich auf eine Weise aus, die nur wenige vorhergesehen hatten. Im August 2020 versuchte die Trump-Regierung, die «Snapback»-Klausel des Abkommens geltend zu machen, um alle UN-Sanktionen gegen Iran wieder einzuführen. Dreizehn der fünfzehn Mitglieder des Sicherheitsrats wiesen diesen Schritt zurück, mit der Begründung, die Vereinigten Staaten hätten das Abkommen verlassen und könnten dessen Bestimmungen nicht nutzen. Wäre Iran 2018 ausgestiegen, wäre der Snapback automatisch und einstimmig erfolgt. Geduld verschaffte Iran Schutz bei den Vereinten Nationen.
Es gab Europa die Möglichkeit, zu liefern
Der zweite Grund war die wirtschaftliche Hoffnung. Der Wert des Abkommens für Iran lag in der Lockerung der Sanktionen, und die Europäer versprachen, einen Teil davon zu bewahren. Sie schufen einen speziellen Handelskanal, INSTEX, der es europäischen Unternehmen ermöglichen sollte, mit Iran Geschäfte zu machen, ohne amerikanischen Sanktionen ausgesetzt zu sein. Teheran gab Europa Zeit, ihn zum Funktionieren zu bringen. Das gelang nie. INSTEX wickelte seine erste Transaktion, eine Lieferung medizinischer Güter, erst im März 2020 ab, und europäische Unternehmen verliessen Iran, statt zu riskieren, vom amerikanischen Markt und vom Dollar abgeschnitten zu werden. Irans Ölexporte brachen von etwa 2,5 Millionen Barrel pro Tag auf einige Hunderttausend ein. Doch Irans Führung musste das europäische Versprechen erst prüfen, bevor sie es für wertlos erklären konnte, und genau das tat sie.
Es verweigerte Washington und Israel einen Vorwand
Der dritte Grund war die Sicherheit. Irans Führung wusste, dass jeder sichtbare Schritt in Richtung einer Bombe als Rechtfertigung für Militärschläge dienen würde. Falken in Washington und Jerusalem hatten jahrelang argumentiert, das Abkommen verzögere nur das Unvermeidliche; ein Ausstieg Irans hätte ihren Standpunkt bestätigt. Indem Iran im Abkommen blieb und Inspektoren vor Ort hatte, machte es es deutlich schwieriger, einen Krieg zu verkaufen. Die Berichte der IAEA waren Irans beste Verteidigung.
Das entsprach der Position, die Irans Führung seit zwei Jahrzehnten öffentlich vertritt. Der Oberste Führer Ali Khamenei erliess einen religiösen Rechtsentscheid, der Atomwaffen verbot, und Iran blieb während der gesamten Zeit Vertragspartei des Atomwaffensperrvertrags. Was auch immer man von der Aufrichtigkeit dieser Position hält: Irans Verhalten nach Mai 2018 entsprach ihr.
Es setzte darauf, Trump zu überdauern
Der vierte Grund war die Zeit. Irans Führung hatte die amerikanische Politik aufmerksam verfolgt und wusste, dass Präsidenten kommen und gehen. Das Abkommen war von einer Regierung ausgehandelt und von der nächsten aufgegeben worden; eine dritte könnte es wiederherstellen. Im Abkommen zu bleiben, hielt diese Tür offen. Präsident Hassan Rouhani und Aussenminister Javad Zarif hatten ihre politische Laufbahn auf das Abkommen gesetzt und argumentierten, Iran solle Trump aussitzen, statt die Brücke abzubrechen. Khamenei, der amerikanischen Versprechen schon immer skeptisch gegenübergestanden hatte, liess sie dieses Argument vorbringen. Es war eine Wette darauf, dass die Vereinigten Staaten zu ihrem Wort zurückkehren würden.
Warum die Geduld zu Ende ging
Irans Geduld war nicht unbegrenzt und galt nie bedingungslos. Am 8. Mai 2019, genau ein Jahr nach Trumps Ankündigung, erklärte Rouhani, Iran werde schrittweise beginnen, seine Verpflichtungen zurückzufahren. Iran berief sich auf Absatz 36 des Abkommens selbst, der einer Partei erlaubt, ihre Verpflichtungen nicht mehr zu erfüllen, wenn eine andere Partei in erheblichem Umfang gegen das Abkommen verstösst. Jeder Schritt wurde im Voraus angekündigt, unter Aufsicht der IAEA vollzogen und als umkehrbar bezeichnet, sobald die Vereinigten Staaten zurückkehrten und die Sanktionen aufhoben. Im Juli 2019 überschritt Iran die Obergrenze für den Vorrat und reicherte Uran auf 4,5 Prozent an. Im November nahm es die Anreicherung in Fordow wieder auf.
Dann kamen die Ereignisse, die Teherans Haltung verhärteten. Die Vereinigten Staaten töteten im Januar 2020 General Qassem Soleimani. Irans führender Atomwissenschaftler Mohsen Fakhrizadeh wurde im November 2020 ermordet. Die Anreicherungsanlage in Natanz wurde im April 2021 sabotiert. Auf jeden Angriff folgte ein weiterer Schritt: eine Anreicherung auf 20 Prozent, das Ende der erweiterten Inspektionen und schliesslich 60 Prozent. Die Biden-Regierung hatte 2021 und 2022 in Wien die Gelegenheit, das Abkommen wiederherzustellen, doch auch diese Gespräche scheiterten.
60 Prozent als Druckmittel
Der alarmierendste Schritt Irans, die Entscheidung vom April 2021, Uran auf 60 Prozent anzureichern, wird gewöhnlich als Beweis dafür angeführt, dass Teheran auf eine Bombe zusteuerte. Betrachtet man den Zeitpunkt und die Bedingungen, ergibt sich ein ganz anderes Bild. Die Gespräche zur Wiederherstellung des Abkommens begannen am 6. April 2021 in Wien. Fünf Tage später wurde die Anreicherungsanlage in Natanz sabotiert, bei einem Angriff, der weithin Israel zugeschrieben wurde. Zwei Tage danach kündigte Iran die Anreicherung auf 60 Prozent an.
Der Schritt war eine Botschaft an den Verhandlungstisch. Iran teilte den verbliebenen Parteien und den Vereinigten Staaten mit, dass jeder Monat, in dem sie ihren Verpflichtungen nicht nachkämen, sie etwas kosten würde, und dass der Preis steigen werde. Der Sprecher der iranischen Regierung, Ali Rabiei, sagte am 20. April öffentlich, der Schritt könne «rasch rückgängig gemacht werden», wenn die anderen Parteien zu ihren Verpflichtungen zurückkehrten; dann würde die Anreicherung wieder auf das im Abkommen von 2015 festgelegte Niveau sinken. Auch das Gesetz des Parlaments vom Dezember 2020, das eine höhere Anreicherung und weniger Inspektionen anordnete, war auf dieselbe Weise formuliert: Es knüpfte jede Eskalation an das Ausbleiben einer Lockerung der Sanktionen.
Das ist ein Druckmittel, kein Ausbruch. Iran hatte drei Jahre lang beobachtet, wie Europa seine Zusagen nicht einlöste und die Vereinigten Staaten sich weigerten zurückzukehren, ohne neue Zugeständnisse zu erhalten. Bei 3,67 Prozent zu bleiben hatte Iran Lob eingebracht und sonst nichts. Die Einsätze zu erhöhen war das einzige Mittel, das ihm noch blieb, um die anderen Unterzeichner dazu zu bringen, ihre eigenen Verpflichtungen ernst zu nehmen. Iran reicherte auf 60 Prozent an, damit es etwas hatte, das es zurückgeben konnte.
Was die Kritiker sagen werden
Kritiker bringen drei Argumente vor, die meine These infrage stellen. Das erste lautet, dass Iran die Vereinigten Staaten die ganze Zeit durch sein Raketenprogramm und seine Unterstützung für Verbündete in der Region provoziert habe. Doch keines von beidem war Gegenstand des JCPOA. Das Abkommen beschränkte sich bewusst auf das Atomprogramm, weil nur in dieser Frage eine Einigung möglich war. Iran dafür verantwortlich zu machen, Bedingungen verletzt zu haben, die nie Teil des Abkommens waren, ist kein fairer Massstab.
Das zweite Argument lautet, dass eine Anreicherung auf 60 Prozent keinem zivilen Zweck diene. Das stimmt weitgehend, und genau darum geht es. Ein Druckmittel muss für die Gegenseite wertvoll sein, und 60 Prozent waren gerade deshalb wertvoll, weil sie Washington, Europa und Israel beunruhigten. Iran reicherte nie auf 90 Prozent an, trat nie aus dem Atomwaffensperrvertrag aus und wies in diesem Zeitraum nie Inspektoren aus.
Das dritte Argument lautet, dass die IAEA Anfang 2023 in Fordow Uranpartikel mit einem Anreicherungsgrad von 83,7 Prozent gefunden habe. Iran erklärte, sie seien das Ergebnis unbeabsichtigter Schwankungen im Anreicherungsprozess, und die Behörde meldete keinen Bestand mit diesem Anreicherungsgrad. Partikel sind kein Bestand, und ein Bestand ist keine Waffe. Irans angesammelter Bestand an Material mit einem Anreicherungsgrad von 60 Prozent wuchs zwar an – laut diesem Bericht auf etwa 87,5 Kilogramm und später auf weitaus mehr –, und dieser Zuwachs war gefährlich. Doch er war der vorhersehbare Preis einer Druckpolitik, die Iran keinen Grund zum Aufhören gab.
Die Lehre
Die Bilanz zeigt eine Regierung, die auf den Bruch eines internationalen Abkommens zunächst mit Zurückhaltung und dann mit massvollem, umkehrbarem Druck reagierte und erst eskalierte, nachdem ihre Wirtschaft stranguliert und ihre Offiziere und Wissenschaftler getötet worden waren. Das ist nicht das Verhalten eines Regimes, das entschlossen ist, bei der ersten Gelegenheit eine Bombe zu bauen. Es ist das Verhalten einer Regierung, die wollte, dass das Abkommen Bestand hat, und langsam zu dem Schluss kam, dass die Vereinigten Staaten dies nicht zulassen würden.
Für Washington gibt es daraus eine Lehre. Als die Vereinigten Staaten aus einem funktionierenden Abkommen ausstiegen, erhielten sie kein besseres Abkommen. Sie erhielten ein Iran mit waffenfähigkeitsnah angereichertem Uran, weniger Inspektoren und allen Gründen, amerikanischen Versprechen zu misstrauen. Iran hielt den JCPOA ein Jahr lang am Leben, nachdem Trump ihn aufgegeben hatte. Die Frage, die wir uns stellen sollten, ist nicht, warum Iran schliesslich einen Schritt zurücktrat, sondern warum die Vereinigten Staaten aus einem Abkommen ausstiegen, das Iran ein Jahr von einer Bombe entfernt hielt.
