Von Dr. David Bell
Ende Mai dieses Jahres werden Vertreter unserer Regierungen in Genf, Schweiz, zusammenkommen, um über die Annahme von zwei Dokumenten abzustimmen, die zusammengenommen die internationale öffentliche Gesundheit und die Art und Weise, wie Staaten handeln, wenn die Generaldirektorin der Weltgesundheitsorganisation (WHO) einen Notfall ausruft, verändern sollen. Mit diesen Entwürfen, einem Pandemieabkommen und Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV), sollen rechtlich verbindliche Vereinbarungen getroffen werden, mit denen sich die Staaten verpflichten, den Empfehlungen der WHO in Bezug auf die Menschenrechte und die Gesundheitsversorgung ihrer eigenen Bürger zu folgen.
Obwohl diese Abkommen komplexe Auswirkungen auf Gesundheit, Wirtschaft und Menschenrechte haben werden, werden sie weniger als sieben Wochen vor der geplanten Abstimmung immer noch von verschiedenen Ausschüssen verhandelt. Sie wurden mit ungewöhnlicher Eile ausgearbeitet und sollen vorangetrieben werden, ohne dass die Länder Zeit hatten, ihre Auswirkungen vollständig zu bewerten, unter der Prämisse einer dringenden Bedrohung, die sich bereits als unbegründet oder stark übertrieben erwiesen hat.
Die Abkommen werden von den wohlhabenden Ländern als gerechtigkeitsfördernd angepriesen. Die Eile bei der Abstimmung und Umsetzung wird jedoch unweigerlich die Gerechtigkeit untergraben, indem sie Staaten mit weniger Ressourcen daran hindert, gleichberechtigt an ihrer Entwicklung teilzuhaben und Zeit zu haben, die Auswirkungen auf ihr schwächeres Gesundheitsumfeld zu bewerten. Dieser Ansatz ist im internationalen Gesundheitswesen seit der Kolonialzeit nicht mehr so deutlich zu erkennen gewesen.
Dies ist ein schlechter und gefährlicher Weg, um rechtsverbindliche Vereinbarungen zu entwickeln. Anstatt ein kohärentes Pandemiepaket zu entwerfen, das dem Risiko und der Belastung angemessen ist und dem legitimen Kontext der einzelnen Staaten Rechnung trägt, läuft die Welt Gefahr, rasch eine verwirrende Reihe rechtlicher Regelungen und übergeordneter Befugnisse zu institutionalisieren, die die Wünsche konkurrierender globaler Akteure widerspiegeln, die am lautesten geschrien haben, wie in einem kürzlich veröffentlichten Schreiben deutlich wurde. Als die WHO gegründet wurde, sollte sie etwas Besseres darstellen.
Jetzt müssen die Länder – entweder die einkommensschwächeren, die durch diesen Prozess erneut an den Rand gedrängt werden, oder andere, die immer noch der Meinung sind, dass der Kolonialismus falsch war – auf einer Verschiebung des Prozesses bestehen, um einfach die gesundheitliche, rechtliche und ethische Integrität sicherzustellen. Gerechtigkeit”, wie die WHO-Generaldirektorin zu sagen pflegt.
Drei Juristen mit Erfahrung bei der WHO, innerhalb der UNO und im internationalen Vertragsrecht, Dr. Silvia Behrendt, Associate Professor Amrei Muller und Dr. Thi Thuy Van Dinh, haben den unten stehenden Offenen Brief verfasst, der diese Fragen anspricht. Sie fordert die WHO und die Mitgliedstaaten lediglich auf, die Frist für die Verabschiedung der Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften und eines neuen Pandemieabkommens auf der 77. Weltgesundheitsversammlung zu verlängern, um Rechtsstaatlichkeit und Gleichberechtigung zu gewährleisten. Die Beibehaltung der derzeitigen Frist entgegen den eigenen rechtlichen Anforderungen der WHO wäre nicht nur rechtlich falsch, sondern würde auch eindeutig zeigen, dass Gleichberechtigung und die Achtung der Rechte der Staaten nichts mit der Pandemie-Agenda der WHO zu tun haben.
Sehr geehrter Dr. Tedros, Generaldirektor der Weltgesundheitsorganisation
Sehr geehrte Ko-Vorsitzende Dr. Asiri und Dr. Bloomfield von der WGIHR,
Sehr geehrte Ko-Vorsitzende Dr. Matsoso und Herr Driece vom INB,
Sehr geehrte nationale Delegierte der jeweiligen Arbeitsgruppen,
sowohl die Arbeitsgruppe zur Änderung der Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) (WGIHR) als auch das Internationale Verhandlungsgremium (INB), das die Pandemie-Vereinbarung verhandelt, hatten den Auftrag, der 77. Weltgesundheitsversammlung (WHA), die Ende Mai 2024 stattfindet, den endgültigen rechtlichen Wortlaut der angestrebten Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV) sowie der Pandemie-Vereinbarung vorzulegen. Weltgesundheitsversammlung (WHA), die Ende Mai 2024 stattfinden wird. Diese Prozesse wurden in aller Eile durchgesetzt, um einen “Post-COVID-19-Moment” zu schaffen, obwohl es Hinweise darauf gibt, dass das Risiko einer weiteren Pandemie kurz- bis mittelfristig begrenzt ist. Mit anderen Worten: Es ist noch Zeit, diese Maßnahmen richtig zu treffen.
Aufgrund des Tempos, in dem diese Prozesse stattgefunden haben, drohen beide Verhandlungsprozesse jedoch zu illegitimen Maßnahmen zu führen, da sie gegen die Ziele und Grundsätze der Gleichbehandlung und der Abwägung verstoßen, die durch den Pandemiegesetzgebungsprozess unter der Schirmherrschaft der WHO geschützt werden sollen. Daher muss die politisch gesetzte Frist für die Verabschiedung auf der 77. WHA aufgehoben und verlängert werden, um die Rechtmäßigkeit und Transparenz der Prozesse zu gewährleisten, die Beziehung zwischen den geänderten IHR und dem neuen Pandemieabkommen zu klären und ein gerechtes und demokratisches Ergebnis sicherzustellen.
Die Nichtübereinstimmung der WGIHR mit den IHR schließt eine rechtmäßige Verabschiedung auf der 77. WHA aus
Die Verabschiedung von Änderungen der IHR auf der 77. WHA kann nicht mehr auf rechtmäßige Weise erreicht werden. Derzeit verhandelt die WGIHR weiter über die Änderungsentwürfe mit dem Ziel, das Paket der vorgeschlagenen Änderungen auf ihrer achten Sitzung vom 22. bis 26. April fertig zu stellen, das dann der 77. Dieser Modus Operandi ist rechtswidrig. Sie verstößt gegen Artikel 55 Absatz 2 der IHR, in dem das Verfahren zur Änderung der IHR festgelegt ist:
Der Generaldirektor übermittelt allen Vertragsstaaten den Wortlaut jeder vorgeschlagenen Änderung mindestens vier Monate vor der Gesundheitsversammlung, in der sie zur Beratung vorgeschlagen wird.
Die Frist für den Generaldirektor, das Paket der vorgeschlagenen Änderungen der IHR rechtmäßig vor der 77. WHA an die Vertragsstaaten weiterzuleiten, ist am 27. Januar 2024 abgelaufen. Bislang hat der Generaldirektor den Staaten noch keine Änderungen mitgeteilt.
Die IHR sind ein multilateraler Vertrag, der sowohl für die Staaten, die die IHR ratifiziert haben, als auch für die WHO, einschließlich der Untergliederungen des WHA wie der WGIHR, verbindlich ist. Sie müssen sich an die verbindlichen Verfahrensregeln von Artikel 55 Absatz 2 IHR halten und können diese Regeln nicht willkürlich aussetzen.
Während des öffentlichen Webcasts vom 2. Oktober 2023 wurde die Frage an den Principal Legal Officer der WHO, Dr. Steven Solomon, verwiesen, der erklärte, dass die Änderungsentwürfe von einer Unterabteilung der WHA stammten und daher die Viermonatsfrist des Artikels 55 Absatz 2 nicht gelte. Dabei lässt er jedoch außer Acht, dass Artikel 55(2) keinen Unterschied macht, welcher Staat, welche Staatengruppe oder welcher Teil der WHA die Änderungen vorschlägt. Darüber hinaus wurde in der Aufgabenbeschreibung des IHR-Überprüfungsausschusses (2022) der Zeitplan für die Arbeit der WGIHR wie folgt festgelegt “Januar 2024: Die WGIHR legt ihr endgültiges Paket von Änderungsvorschlägen dem Generaldirektor vor, der sie gemäß Artikel 55 Absatz 2 an alle Vertragsstaaten zur Prüfung durch die 77. Weltgesundheitsversammlung weiterleitet.” Wenn die WGIHR und die WHO absichtlich gegen die IHR verstoßen, wird die Rechtsstaatlichkeit in der Tat untergraben, was möglicherweise eine internationale Verantwortung für die Organisation und die verantwortlichen Personen nach sich zieht.
Untrennbare Prozesse von IHR und neuem Pandemievertrag
Aus den vorliegenden Entwürfen der WGIHR und des INB geht hervor, dass die beiden Prozesse der WGIHR und des INB nicht unabhängig voneinander stehen können, sondern untrennbar miteinander verbunden sind. Insbesondere kann der neue Entwurf des Pandemieabkommens nicht vor der Überarbeitung der IHR angenommen werden, da er auf der überarbeiteten Struktur, dem materiellen Anwendungsbereich und den Institutionen der IHR aufbauen muss (insbesondere angesichts der Formulierung der IHR-Kernkapazitäten, die derzeit im Verhandlungstext des Pandemieabkommens vom 7. März 2024 enthalten sind). Störende Herausforderungen wie die erheblichen Überschneidungen in den materiellen Bereichen, die Zuständigkeiten und Beziehungen sowohl zwischen den neu eingerichteten Vertragsorganen als auch zwischen den Mitgliedstaaten sowie die langfristigen finanziellen Auswirkungen auf den Gesundheitshaushalt usw. – bedürfen vor der Verabschiedung einer detaillierten Klärung.
Gerechtigkeit und demokratische Legitimität
Die Missachtung verfahrensrechtlicher Verpflichtungen im Rahmen der IHR und die Unklarheit über die Beziehung zwischen den geänderten IHR und dem neuen Pandemieabkommen untergraben nicht nur die internationale Rechtsstaatlichkeit, sondern auch den Geist von Artikel 55 Absatz 2 der IHR (2005), der den Mitgliedstaaten eine Vorlaufzeit von vier Monaten für die Überprüfung von IHR-Änderungen garantiert, um die demokratische Legitimität und Verfahrensgerechtigkeit zu fördern und gerechtere Ergebnisse zu gewährleisten.
Die Staaten benötigen mindestens vier Monate, um gründlich über die Auswirkungen der vorgeschlagenen Änderungen auf ihre innerstaatliche Verfassungsordnung und ihre finanziellen Möglichkeiten nachzudenken. Sie müssen die politische und parlamentarische Zustimmung einholen, bevor die entsprechenden Resolutionen auf der WHA verabschiedet werden. Dies ist besonders wichtig in Anbetracht des einzigartigen rechtlichen Status der angenommenen IHR-Änderungen, die automatisch in Kraft treten, wenn sich ein Vertragsstaat nicht innerhalb eines sehr kurzen Zeitrahmens von 10 Monaten aktiv dagegen entscheidet.
Die WHO erklärt, dass die Gleichberechtigung im Mittelpunkt der Agenda für Pandemievorsorge und -bekämpfung steht. Viele Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen verfügen nicht über Vertreter und Experten, die während der gesamten parallelen Verhandlungen in Genf anwesend sind, ihre Vertreter diskutieren in weniger vertrauten Sprachen und müssen sich auf diplomatische Gruppen oder regionale Vertretungen verlassen. Dies führt zu einer ungleichen Beteiligung am Verhandlungsprozess innerhalb der WGIHR und des INB, das das Pandemieabkommen ausarbeitet. Reichere Länder haben mehr Möglichkeiten, sich in die Entwürfe einzubringen, und mehr Ressourcen, um deren Auswirkungen zu überprüfen. Diese offenkundig unfairen Verhandlungsprozesse widersprechen dem Geist und der erklärten Absicht des gesamten Prozesses. Die Gewährleistung von Gleichheit, Transparenz und Fairness erfordert eine angemessene Zeit für die Diskussion und Prüfung von Vereinbarungen, die rechtsverbindlich sein sollen.
Deutlich übertriebene Behauptung der Dringlichkeit
Während einige argumentiert haben, dass die Dringlichkeit der Entwicklung neuer Pandemie-Management-Instrumente durch ein steigendes Risiko und eine steigende Belastung durch den Ausbruch solcher Infektionskrankheiten gerechtfertigt sei, hat sich diese übertriebene Behauptung kürzlich als deutlich erwiesen. Die Evidenzbasis, auf die sich die WHO und ihre Partnerorganisationen, darunter die Weltbank und die G20, stützen, zeigt, dass das Risiko von natürlich bedingten Ausbrüchen derzeit nicht steigt und die Gesamtbelastung wahrscheinlich abnimmt. Dies deutet darauf hin, dass die derzeitigen Mechanismen in der Tat relativ effektiv funktionieren, und Änderungen müssen angesichts der Heterogenität der Bedrohung und der konkurrierenden Prioritäten im Bereich der öffentlichen Gesundheit in den WHO-Mitgliedstaaten sorgfältig und ohne übermäßige Dringlichkeit geprüft werden.
Appell, die IHR-Änderungen oder das Pandemie-Abkommen auf der 77. WHA nicht zu verabschieden
Die beiden Arbeitsgruppen werden aufgefordert, die UN-Grundsätze und -Leitlinien für internationale Verhandlungen, UN A/RES/53/101, zu befolgen und die Verhandlungen im Geiste von Treu und Glauben zu führen und “sich zu bemühen, während der Verhandlungen eine konstruktive Atmosphäre aufrechtzuerhalten und alles zu unterlassen, was die Verhandlungen und ihren Fortschritt untergraben könnte”. Ein vernünftiger Zeitplan ohne politischen Ergebnisdruck wird den derzeitigen Gesetzgebungsprozess vor dem Zusammenbruch bewahren und ein mögliches politisches Scheitern verhindern, wie es im Falle des WHO-Vertrags über Forschung und Entwicklung (F&E) der Fall war.
Einer der ursprünglichen Gründe für die Einleitung des Änderungsprozesses der IHR (2005) war die ausdrückliche Besorgnis der WHO darüber, dass die Staaten während des internationalen Gesundheitsnotstands COVID-19 ihren Verpflichtungen aus den IHR nicht nachgekommen sind. Mit der Nichteinhaltung der viermonatigen Überprüfungsfrist zeigen die WHO und die WGIHR selbst ihre offene Missachtung ihrer rechtsverbindlichen Pflichten aus den IHR. Eine Resolution mit Änderungsvorschlägen zu den IHR zur Verabschiedung auf der 77. WHA kann nicht mehr rechtmäßig vorgelegt werden. Infolgedessen muss auch das Pandemie-Abkommen verschoben werden, da beide Prozesse voneinander abhängig sind.
Dies ist ein dringender Appell an die WHO und ihre Mitgliedstaaten, die Rechtsstaatlichkeit sowie die Verfahrens- und Ergebnisgleichheit zu wahren, indem sie faire Beiträge und Beratungen ermöglichen. Um dies zu tun, muss die Frist aufgehoben und verlängert werden, wodurch die Möglichkeit einer zukunftssichereren rechtlichen Architektur für die Pandemieprävention, -vorsorge und -bekämpfung im Einklang mit dem Völkerrecht und seinen normativen Verpflichtungen geschaffen wird.
Mit freundlichen Grüßen
Anmerkung. Dieses Schreiben wurde verfasst, damit es von Staaten und anderen Parteien mit oder ohne Namensnennung verwendet werden kann, um die Sache der Gerechtigkeit, der Verhältnismäßigkeit und der evidenzbasierten Politikgestaltung im internationalen Gesundheitswesen zu fördern.
Er kann hier von der Öffentlichkeit unterzeichnet werden, die die Leidtragenden dieses übereilten und fehlgeleiteten Ansatzes im Bereich der öffentlichen Gesundheit sein werden.
